京津冀协同发展为京津冀三地的发展搭建了平台，在京津冀协同发展战略提出后，京津的部分职能在向河北省腹地疏解，但大都市过度拥挤的问题始终没有从根本上得到解决。过度拥挤的大都市与环大都市贫困带的存在，说明行政区划已经成为区域经济协同发展的重要瓶颈。京津两个大都市处于河北省北部地区的中央，行政区划上存在“包裹与被包裹”的关系，过度发展的大都市与发展不足的环带同时存在，成为京津冀区域经济发展进程中特有的现象。雄安新区的设立[1]在京津冀腹地可以打造城市发展的增长点，在雄安与京津大都市间可以形成鼎足发展格局，从而促进京津与冀中地区的整合程度，让京津雄继京津保之后成为京津冀城市体系中发展最快的区域。根据区域经济发展规律可以判断，雄安新区所进行的行政区划调整只是京津冀区域内进行行政区划调整的开始，在未来发展过程中可能会作出更大规模的调整，以便从根本上理顺京津冀的行政区划关系。
一、京津冀行政区划变化的区域经济理论依据
城市是区域经济发展的中心，但中心地需要分层次，以便高级别的中心地能够更好地带动腹地内较低级别的中心地的发展。京津两个大都市是京津冀区域内的“双核”，只有围绕“双核”按照“分片+分步”的方式推进京津冀协同发展并构建起城市体系，才能够促进不同层级的中心地高效互动，并尽快推进京津大都市从目前的“集中发展”模式过渡到“分散发展”模式。
（一）“三角形”是中心地间的基本互动方式
在构建城市团的过程中，要在邻近的中心地间构建起三角形互动格局，这样就能够使其中的任何一个中心地都能够更好地接受其他两个中心地的辐射，邻近的中心地在发展过程中就能够在聚集发展与分散发展之间谋求平衡。雄安新区与京津大都市不但形成鼎足发展格局，而且三个城市间距离几乎相等，便捷的交通能够将三个城市高效地整合在一起，而且雄安新区位于京津保三角形腹地，保定位于京津石三角形的重心位置上，所以雄安新区成为了京津冀城市体系的新格局的重心。在该格局下，雄安、保定顺次成为了京津保三角形、京津石三角形的节点，在打破了行政区划阻隔的同时也为京津冀在大范围内重新布局生产力搭建了平台。城市体系的这种布局方式早在克里斯塔勒的中心地理论中就有详细论述[2]，区域经济理论在发展过程中也曾提出“多核心”模型[3]，认为大城市在发展的后期可以通过“跳出去”的方式，在一定距离之外构建分中心，通过分散布局方式解决大城市以“摊大饼”方式向腹地扩展造成的诸多问题。
（二）中心地间的空间距离适当
对城市体系进行分散布局的过程中，邻近的中心地需要控制在一定的距离范围内，距离过大的中心地间不利于高效互动，这就需要在邻近的中心地之间构建新的节点。根据中心地距离衰减原则[4]，必须在中心地对腹地的辐射影响衰减到一定程度之前与邻近的中心地对腹地的辐射作用对接，才能够在两个邻近的中心地之间形成城市走廊。雄安新区位于京津保三角形的重心位置处，能够在京津保三个城市之间很好地发挥节点城市的作用，相对于保定市中心地，雄安新区由于更加靠近京津大都市而具有区位优势。同时在雄安新区周边，发展基础较好的小城市密度较高，任丘市、霸州市、高碑店市、涿州市等都可以与雄安新区进行高效互动，这些小城市都能进一步发展成为京—津—保、京—津—雄间互动的节点城市，由于与核心城市保持适度距离，在城市体系形成过程中不会出现“摊大饼”蔓延的问题，因此在与高级别中心地保持高效互动的同时，也能够疏解高级别中心地的职能并成为腹地内的次级城市团的核心。
（三）中心地行政级别变化与城市体系构建同步
克氏中心地理论中，中心地间的关系分别按照市场原则、交通原则和行政原则等进行设计，在不同的设计原则下，城市体系中的各个级别的中心地间的数量关系不同，中心地的行政级别越高，该中心地能够控制的中心地的数量就会越多。因此在构建城市体系过程中，必须突破行政区划瓶颈，不能让行政区划的边界成为城市化的空白区，还需要根据不同区域的具体条件作出选择。京津冀区域内，京津两个大都市被河北省北部包裹起来，由于行政区划的原因，本应该成为京津冀区域京津中心的大都市不能成为河北省的中心城市，而且由于京津大都市的影响，使得省会城市不能对冀北以及冀东地区直接产生辐射。雄安新区的设立虽然在一定程度上松动了既有的行政区划格局，但对冀北、冀东地区仍然未产生实质性影响。因此需要再度对该区域的行政区划进行调整，从根本上解决行政区划的“包裹与被包裹”的关系，对河北省的行政区划进行分割并与京津大都市进行整合就成为理性选择，最根本的问题就在于打破冀北（即张家口、承德）、冀东（即唐山、秦皇岛）与京津的行政区划关系。
二、“大保定”“一分为三”与京津冀行政区划调整设想
京津冀协同发展战略的顺利实施需要以打破行政区划束缚为前提，虽然在此过程中河北省在省域行政区划内在不断地做微调，这包括河北省的大多数设区市进行的市区范围调整以及对辛集市、定州市的行政级别调整，但与京津之间存在的行政区划约束始终没有被打破。雄安新区的设立打破了京津冀行政区划的僵局，雄安新区作为副省级城市在进一步发展过程中，其行政级别可能会再次发生变化，逐步发展成为设区市，即将周边行政区划内的县级行政单元纳为雄安新区范畴，因此该区域的行政区划会存在进一步变化的可能性。
（一）保定“一分为三”的发展格局
雄安新区是继定州市从保定独立为省辖市后，对保定行政区划进行的第二次调整，这次调整使安新县、容城县和雄县三个县级行政单元独立为新的副省级行政单元。因此保定行政变化也成为河北省所有设区市中变化幅度最大的区域。雄安新区盘活了京津冀三地长期以来存在的“各管自己一亩三分地”的状况，会成为京津冀腹地内近邻京津大都市的城市生长点，最终与京津大都市构成“三足鼎立”的发展格局。按照这种发展趋势，保定的行政区划还会进一步发生变化，“一分为三”可能成为未来的发展方向。按照这种发展方向，定州市、雄安新区都会发展成为设区市。定州市会将阜平县、曲阳县、唐县、望都县、安国市、博野县和蠡县等整合在一起，发展成为东西狭长的设区市。雄安新区会将涿州市、高碑店市、高阳县以及沧州的任丘市、廊坊的固安县整合在一起，发展成为南北狭长的设区市。基于以上考虑，保定市的辖区会进一步缩小，只有涞水县、易县、涞源县、定兴县、顺平县与“大保定”的五区（即莲池区、竞秀区、清苑区、徐水区和满城区）整合在一起。这种设计思路下的保定市、定州市和雄安新区三个中心地紧紧联系在一起，成为京津南侧省辖市密度最高的区域。三个设区市高效互动，京津冀腹地城镇化水平快速提升。虽然保定的行政区划面积在缩小，但发展实力会逐步提升，与雄安新区相邻是保定市发展过程中最大的优势。
（二）京津冀行政区划调整构想
1.京津冀“4+3”发展设计
雄安新区的设立，在改变了保定市的行政区划同时，也为京津冀行政区划调整提出了新课题，从一定意义上讲，雄安新区作出的行政区划调整只是京津冀行政区划进一步调整的开始。京津大都市尤其是北京由于承担过多职能以及向腹地“摊大饼”蔓延的发展方式已经不符合大都市“分散发展”的原则。因此此前作出了将“通州区+北三县”作为北京副中心的抉择。“北京副中心—廊坊市—雄安新区—保定市—定州市”连为一线，在城市化进程中，这里的城市化速度仅次于京津大都市，“北三县”（即三河县、大厂县、香河县）与“南三县”（安新县、雄县、容城县）作为京津轴的两翼，与京津大都市的互动效率得到提升。在这种发展格局下，河北省省会石家庄的发展势头就会相对降低。为了“强化中间、带动两边”，即以“北京+天津+保定+雄安”为中心带动冀北和冀南地区的发展，河北省的行政区划还需要进一步作出调整。在这种方案下保定要遵循“一分为三”的发展思路，廊坊的“北三县”已经划归北京副中心，将廊坊市的固安县以及沧州市的任丘市划归雄安新区，其他区域还需要进一步作出调整：将石家庄市、沧州市、衡水市、邢台市、邯郸市整合在一起，形成以石家庄为核心的“倒靴型”城市体系[5]，这种行政区划设计，既避免了河北省行政区划由于是“空心拳头”[6]而造成的省会城市石家庄对冀北地区（即张家口市和承德市）和冀东地区（即唐山市和秦皇岛市）影响力不足问题，也可以在冀中南地区形成一体化的城市体系，从而为石家庄成为京津冀区域内新的城市增长极奠定基础。除了在冀中南地区构建以石家庄为核心的“倒靴型”城市体系外，还要对京津的行政区划作出调整：将张家口市、承德市与北京市整合在一起；将唐山市、秦皇岛市与天津市整合在一起。这样就能够从根本上打破基于行政区划约束而长期存在的资源布局不均衡问题，近京津地区存在的“环京津贫困带”问题也会迅速得到解决。京津在资源布局过程中就能够在更加宽广腹地内进行考虑。张家口市和承德市就成为了行政区划内以北京市为中心的子中心城市，唐山市和秦皇岛市也就成为了天津行政区划内的子中心城市。在新的格局下，保定市分解后的三个设区市加上津西的廊坊市就成为京津冀腹地内的存在紧密联系的4个设区市，而“倒靴型”城市体系、新天津和新北京就成为包裹在如上4个设区市外围的可以分别进行集中发展的“三大片”，于是“4+3”格局的城市体系得以形成。
2.京津冀“2+4”发展设计
前文论及的“4+3”发展设计并非最理想的思路，原因在于新北京辖区面积过广，因而会引发新一轮的城市化发展不均衡的问题，同时也因为原有保定行政区划分解后过于零碎，不利于以子中心城市为核心持续发展，因此除了“4+3”的发展构架还可以考虑“2+4”的发展构架，其中的“2”即将保定市划分为两部分：其一是以定州为核心将顺平县、唐县、曲阳县、安国市、博野县和蠡县整合在一起的城市团；其二是以雄安为中心通过将保定整合在一起构建主副中心高效互动的城市团，涉及的县级行政单元包括容城县、安新县、雄县、涿州市、高碑店、高阳县、涞水县、涞源县、易县、保定市“五区”、沧州的任丘市等，雄安新区为副省级城市，雄安新区与“大保定”整合在一起可以形成“主副双核互动”的城市团（“大雄安城市团”），为发展成为省级城市团奠定基础。在这种格局下，保定“一分为二”后的定州城市团在“大雄安城市团”与以石家庄为核心的城市团之间承担连接职能。在“大雄安城市团”得到较好发展的同时，定州城市团的地位也得到提升。“4”即将京津冀除去定州城市团、大雄安城市团后的其他区域划分为4个部分：其一是将张家口与北京整合在一起，新北京较方案一面积缩小，“北京—张家口”成为北京职能向外辐射的一条重要城市链；其二是将唐山市、秦皇岛市和承德市整合在一起，将唐山市发展为该区域的子中心城市，承德市和秦皇岛市作为唐山市的副中心城市，通过唐山市与京津大都市进行高效整合；其三是以天津为核心将沧州市（除去任丘市）以及津西廊坊整合在一起，新天津的管辖范围较目前天津的管辖范围有所扩展，廊坊市和沧州市成为天津市的两个子中心城市；其四是以石家庄为核心整合衡水市、邢台市和邯郸市，形成冀南区域的城市团。在如上“2+4”的发展格局中，新北京、新天津、大雄安以及定州市成为京津冀区域的中心，4个区域的中心城市紧密地整合在一起，新石家庄和新唐山分别位于如上中心区域的南北两侧，唐山、北京、天津、雄安、定州、石家庄等中心地通过“中间带动两边”的方式，实质性地推进京津冀协同发展。
三、京津冀协同发展背景下行政区划“做减法”与保定市的发展困局
（一）河北省行政区划“做减法”的困局
追溯行政区划的历史沿革，京津冀三地原本同属一个行政单元，但由于区域经济发展需要，北京与天津两个区域首先独立为直辖市。京津两市分离后，河北省的行政区划格局发生了变化，冀北地区由一个整体变为“空心拳头”，随后河北省省会城市由保定搬迁到石家庄。在行政区划变动过程中，保定的区域中心城市的地位缺失，虽然邻近京津大都市，但始终没有与京津得以整合发展。改革开放后，随着城乡分隔的二元经济格局逐渐被打破，我国城市化进程开始进入发展的快车道，京津两个大都市的都市优势以及行政优势开始凸显，京津与京津周边的河北省的区域经济发展状态开始出现较大落差，在“吸收发展模式”下，京津大都市出现过度发展的城市病的同时，在京津周边出现了“环京津贫困带”，保定行政区划内的涞源、涞水和易县也被列入了最初的贫困县中。京津冀区域面积较大，在河北省行政区划不断“做减法”和行政重心转移过程中，河北省已经缺乏了区域经济发展的中心，保定虽然处于地理重心的位置，但优势并未得到充分展现。本来具有较大区位优势的邻近大都市的行政单元处于“大树底下不长草”的困局中。
（二）保定市行政区划“做减法”的困局
京津冀协同发展战略为保定市创造了新的发展平台，为此保定市也积极在各方面做准备，以便扩容承接京津大都市疏解职能的空间。从河北省大局发展考虑，首先是定州市从保定市行政区划中独立为省辖市，其次是保定市区进行行政区划调整，将原先的“一城三星”整合为“一城五区”。这次雄安新区的成立，使保定市行政区划再次“做减法”。保定市区行政区划调整后，结束了长期以来在城市发展过程中存在的“小马拉大车”的困局。但是此后保定行政区划一直在“做减法”。首先是定州市设立为省辖市，而后是雄安新区成立，在雄安新区影响力逐渐扩大以及定州市可能成为设区市的情况下，隶属保定行政区划的高阳县、蠡县、博野县、安国市以及望都县等的行政隶属关系都有可能发生变化。城市化进程中城市体系的建设严重受到行政区划影响，按照“肥水不流外人田”的传统思维习惯，新调整的行政区划由于是新生力量，一般都会保持较强的成长力，于是新设置的行政区划的城市化速度会超越行政区划分离出去后既有行政区划剩下的区域，从而既有行政区划就会面临发展困境，如果新设行政单元与既有行政单元在城市体系构建、城市团与子城市团建构等方面的关系不能妥善处理，原有行政区域很可能成为城市化进程中的“相对贫困区”。
四、雄安新区的设立为“大保定”出了道多项选择题
根据如上分析，雄安新区的设立让保定在感受到机遇的同时也面临危机：机遇表现在雄安新区与“大保定”的徐水区、清苑区相邻，使得“大保定”能够率先受到雄安新区的经济辐射，从而能够与雄安新区得以整合发展；危机表现在雄安新区在得以成长为大都市前仍然会以“吸收模式”进行城市发展，在此过程中会将周边的优质资源袭夺过去，而且“大保定”下属的其他行政单元仍然会面临行政区划调整，“大保定”的优质资源于是会相继分离出去，这样会使“大保定”不断调整城市体系建构格局，使得城市发展的政策缺乏可持续性，因而在一定程度上会影响城市化进程的发展步伐。雄安新区的设立让“大保定”在如何对接雄安、如何继续以核心城区建构城市环、如何处理腹地内县级行政单元等诸多问题上出了一道多项选择题。
（一）关键问题一：保定不是雄安新区的郊区
雄安新区是国家层面的着眼于京津冀协同发展的战略布局，其行政级别高于保定市，虽然目前保定的城市发展基础优于雄安新区，但在未来发展进程中雄安新区的发展速度会远远超过保定市，在区域经济的发展关系中不是保定对雄安新区产生辐射而是雄安新区对保定产生辐射。在此过程中存在的问题是：由于行政区划的限制，雄安新区能否将其辐射力越过行政区划界线与“大保定”核心城区进行一体化发展。保定与雄安新区分属两个不同的行政单元，雄安新区的郊区是“安新县+容城县+雄县”整合在一起的行政区划边缘，雄安新区在遵循“分步发展”秩序过程中，“安新县—容城县—雄县”三角形是首先得到发展的区域，虽然从城市体系建构伊始就会存在“多中心”城市体系的发展原则，但保定不是雄安新区的郊区。在长期发展中，保定需要具有“城市化贫困”的危机预警。
（二）关键问题二：提前做好对接雄安新区的准备
此前在论证“大保定”发展模式的过程中，经历了从对接京津到承接京津，而后又提出京津保协同发展的发展思路。雄安新区设立后，在京津保腹地内将会存在3个核心即北京、天津和雄安新区。在这种格局下，保定对接的不仅有京津还有雄安新区。为了促进大保定发展，保定需要以核心城市为中心向外伸出五条城市链，分别与北京、天津（雄安）、沧州、衡水、石家庄构建城市链。在这5条城市链中，涉及到保定与雄安新区对接的是三条城市链。“安国市+安平县”将会成为节点中心地，定州市会成为节点中心地，在城市互动过程中推动“大保定”发展。在对接雄安新区方面，保定需要通过三条城市链沿着3个方向从雄安新区与保定结合部切入，在发展步骤上需要基于分散理念设置多个节点中心地。雄安新区在发展步骤上应该首先是“安新县—容城县—雄县”三角形区域，而后再向外围扩展。在此期间“大保定—雄安新区”交界处应该是城市化程度相对较弱的区域。大保定在城市化进程中无须在该处布点：由清苑区向南将蠡县整合在一起，由徐水区向北将定兴、易县、高碑店、涿州整合在一起。与此同时，依托县级中心地和发展基础较好的乡镇中心地构建“大保定—雄安”节点，等到雄安新区的辐射力达到这些节点时，大保定就能够与雄安新区迅速对接。因此，在保定市行政区划再次作出调整后，就需要前瞻性地为对接雄安新区做好充分准备，否则会失去很多良好的发展机会。
（三）关键问题三：“大保定”腹地在缩小但实力要增强
保定的行政区划在进行多次调整后，腹地面积在不断减小，这是布局“大保定”的不利因素。此前在行政区划内将白洋淀构建在“大保定”视域范围内的思路就需要进行调整。在新的发展格局下，保定需要在行政区划“做减法”的基础上对城市内涵“做加法”，即要对主城区进行“精装修”，强化老城区与“新三区”的整合力度，并在“新三区”内尽快培养出更多的微中心[7]，并进一步向外围腹地辐射。在向“保定—雄安”结合部布局生产力的同时，也要在“新三区”外围的西侧区域培养城市发展的生长点，避免保定在进一步作出行政区划调整后使“大保定”发展再次陷入困局。因此前瞻性的构建保定城市发展格局就显得很重要。在构建城市体系过程中，需要从更加长远视角考虑问题，提升保定核心城区与腹地间的整合力度，即使行政区划进一步“做减法”，城市体系也已经整合在一起，更加有利于“大保定”长远发展。
（四）关键问题四：产业布局需随城市扩展而提升聚集程度
“分散发展”是大城市扩展的一般必然趋势，“大保定”在城市规模逐渐扩展过程中也需要走分散发展的道路，即使国家层面未作出雄安新区的战略设计，“大保定”也需要将以白洋淀为核心的区域作为一个重点发展对象，也会成为保定核心城区的第六个城区。但是分散发展并不意味着“散而不聚”，城市规模在扩展并且设置多个分中心的过程中，产业链的布局应该通过聚集达到规模经济和范围经济优势。在体现产业聚集的过程中，首先要以保定主城区为核心构建产业链，而后以子中心、微中心构建“加工厂”，让产业的“芯”留在保定主城区，包括教育、金融、制造、卫生等各个层面。即使在未来发展过程中仍然进行了行政区划调整，并且既有产业链的派出机构布局在子中心、微中心，但这些产业链已经与“大保定”核心城区掰不开、剪不断，保定在行政区划调整中就不会存在被边缘化的可能。行政区划服从市场和服从区域经济发展的原则就会可持续性地落地。
五、破解难题和理性思考“大保定”持续发展
（一）先知先觉、立意高远
城市发展需要具有前瞻性，这包括城市空间布局以及产业链设计等多方面，缺乏长远设计就会失去更多机会。保定在城市发展布局中，最初提出了“一城三星一淀”的战略布局，但在城区调整过程中并未将白洋淀列入市区范畴，否则这次新区定位或许会有所变化。“大保定”的发展格局需要遵循大战略、大空间的原则，而后才会有大发展。根据区域经济规律，京津轴与京石轴围成的东南侧的扇形地注定要成为京津冀城市群发展过程中发挥重要作用的区域，而在该区域中京津保三角形一直成为学界
